【体制改革篇】中国慈善体制改革路线图--回归民间，走出困境

转载：中央党校《中国党政干部论坛》2011年12期

徐永光

现代慈善的基本概念

慈善，是人类社会数千年的文明传统。人的慈善意识和行为乃人性使然，并不因文化、宗教背景的不同而有大的差异。孔子的“己所不欲，勿施于人”、“仁者爱人”，孟子的“老吾老以及人之老，幼吾幼以及人之幼”，佛教文化的“慈悲为怀”，基督教文化的博爱精神，都是对人类慈善文化理念异曲同工的表达。中国尽管缺少宗教文化的传统，但并不缺少扶危济困、助人为乐的传统美德，并不缺少慈善的基因。

传统慈善表现为人与人之间的直接施受关系，往往发生在亲友、邻里、熟人之间，传统慈善行为在现代社会仍然有存在的需求和价值。现代慈善的结构，突破了“捐受”双方直接联系实现慈善目的的关系，通过慈善组织的专业化、规模化、规范化乃至菜单式的管理操作，提高了慈善资源的使用效率。其运行过程还伴随传播慈善文化、弘扬志愿精神、倡导公民互助、推动社会创新共生效应。现代慈具有物质世界建设和精神世界建设兼备的双重功能。慈善组织是现代慈善的核心概念，作为“捐受”双方的服务中介，其行为需要接受法律规范、政府监管和社会监督。

现代慈善的结构图可由六大部分组成，即以慈善组织为圆心，以慈善文化为半径，左为捐赠方（资源供应）方，右为受助群体（公益项目）方，上为政府（含法律、政策），下为大众传播。大众传播突破了传统慈善的时空局限，在现代慈善发展中具有非常重要的地位。其功能包括：宣传法律政策，倡导公民意识；弘扬慈善精神，传播慈善理念；反映慈善需求，推介慈善项目；宣扬慈善人物，报道慈善成果；推动慈善捐款，披露财务信息；反映公众诉求，进行舆论监督。互联网和新媒体为现代慈善的传播插上了翅膀，也带来了不少新问题。提高主流媒体的专业化水准显得十分迫切。

参与慈善是公民的权利和义务，也要基于自愿的原则。2010年11月在深圳召开的第二届中华慈善百人论坛，形成的《民间公益与政府责任之深圳共识》指出：“要尊重民间公益的志愿性和自主权。慈善并非强制义务，政府应避免动用权力汇集和分配慈善资源”。

无论传统慈善还是现代慈善，民间性是其基本属性。现代慈善也可称之为民间公益，其运作机制与政府公益有相关性，但存在着重大差别。政府公益用的是财政税收的钱，民间公益用的是民间捐款或服务收入；政府可以拿财政的钱购买民间慈善组织的公共服务，但不能把民间慈善捐款当成“第二税源”用来弥补公共财政投入的不足；政府公益的投入模式带有强制性、垄断性和普惠性；民间公益的投入模式带有志愿性、竞争性和差异性；政府要制定法规政策支持民间公益的发展，并担负监管的责任，但不能自己操盘，既当规则制定者，又当运动员，还当裁判员。

我国慈善体制的形成与发展困境

改革开放前的中国，只有政府，没有市场，没有社会；政府集中了政治、经济、社会的一切权利和资源，也承担了一切责任。80年代以后，在政府体制改革的驱动下，出现了一批有政府背景的慈善组织，这些组织开展的公益活动，为公民参与公共事务开放了空间，也创造了诸如“希望工程”、“春蕾计划”等具有影响力的著名公益品牌。

但30年过去了，现行慈善体制并没有发生多少变化，政府和市场都在不断改革创新，唯独在慈善体制改革上，思想死寂，无动于衷。那些有很强政府背景的慈善组织，凭借权力支持、政策倾斜和资源优势，在不断“做强做大”的同时，则与公众逾行逾远。公众的慈善意识日渐高涨，而慈善热情日渐低落。慈善体制走进了困境。

一是，慈善组织依然“官办”为主体，窒息了民间慈善的活力。根据现行法规，成立慈善组织，需要先找一家政府部门做业务主管单位--俗称找“婆婆”，然后才有资格到民政部门申请登记注册。找“婆婆”难，使得一些知名的民间组织、如梁从诫创办的自然之友、王行娟创办的红枫妇女热线、谢丽华创办的农家女、田慧萍创办的星星雨自闭症儿童教育机构，在社会上活跃了十几年、二十多年，一些创始人从黑发熬到白发，乃至慨然西去，都无法获得社会组织的合法登记。在中国，成千上万的民间人士和草根组织在没有合法登记的情况下“非法行善”。如果公民行善的权力得不到保障，做好事都成为非法，这个法就成问题了。

需要说明，根据2004年国务院《基金会管理条例》，私人和企业可以创办非公募基金会，这是重大的制度突破，在一定意义上讲是财富的力量打开了慈善体制的一个缺口，形成了公募和非公募两大基金会系统。当然，没有政府背景要想设立公募基金会也是难上加难，有李连杰的壹基金为证。一个完善的慈善体制，不仅需要有钱的机构，还需要更多扎根在社区、为社会提供方方面面差异性服务的草根慈善组织，形成“有钱出钱，有力出力”的组织功能分工格局。大力发展草根慈善组织，激发民间慈善的活力，是慈善体制改革的基本选项。

二是，慈善资源垄断，慈善生态链断裂。由各级政府和有关部门创办的一千多家公募基金会、数千家慈善总会和两千多家半官半民性质的红十字会，垄断了全国90%以上的慈善捐赠资源，这些捐赠资源很大一部分受政府控制。特别是发生自然灾害时，政府规定社会捐款只能捐给民政部门、红十字会和慈善总会，捐款由政府统筹安排使用。国际上通行的是政府购买民间组织的服务，比如美国政府购买民间组织服务的款额是民间捐赠总额的1.5倍，但中国正好相反，变成了民间“购买”政府的服务。汶川地震760亿元人民币捐款的项目实施，干活的几乎清一色为公务员，对民间组织的发展和在服务业中就业率增长的贡献率近乎于零。垄断性慈善资源没有从民间流回民间，而是从民间流向政府，那些没有政府背景、与“官办”慈善组织无“血缘关系”的民间慈善组织无法获得本土资源的支持。一边是资源垄断，诚如中华慈善总会秘书长“叹苦”那样：我们只有40名工作人员（主要是退休人员），一年要开出去4万多张捐赠发票，怎么监管得过来？一边是民间慈善组织吃不到“母乳”只能喝一点点“洋奶”，无法长大。

现行慈善体制中，自上而下发展的部分，依然处于官民不分，行政化控制，资源垄断的状态；自下而上生长的部分，依然没有突破登记注册难的“合法性瓶颈”和获取本土捐款难的“资源瓶颈”。更为可怕的是，一些地方政府干脆直接操盘，大刮“慈善风暴”，加剧了慈善生态的恶化。去年，陕西府谷县政府趁年关给煤老板设“鸿门宴”，拿下捐款13亿；今年，陕西神木县党政齐出动，大搞“煤慈善”，派捐38亿元。从煤老板到机关工作人员、学校师生，无人可逃“被慈善”、“被捐款”。民政部原部长、中华慈善总会创会会长崔乃夫曾对地方政府用行政手段向企业强行摊派捐款的“慈善风暴”十分反感和痛心，说“这是对慈善事业的破坏”！今天，此风非但没有停止，反倒愈演愈烈。

多事之秋拷问慈善体制

2011年，注定是中国慈善界的多事之秋。从年初上海卢湾区红十字会"万元餐"开始，到4、5月份陈光标高调慈善诚信危机，直至6月份郭美美粉墨登场，牵出红十字会商红会，接着慈善总会、青基会、河南宋基会相继被媒体质疑。由郭美美引发的“官办”慈善公信力危机的多米诺骨牌效应似乎已经显现。

尽管四个机构涉及的麻烦和背景、原因、性质各不相同，但社会对这些事件的质疑和责问，不论是专业还是外行，理性还是不理性，无不指向＂官办＂慈善机构的透明度和公信力，表达了对“官办”慈善机构的不信任。这个乱局的出现看似偶然实属必然，归根到底是官民不分的慈善体制惹的祸。

任何机构都有自己的机构“人格”。慈善组织的民间属性，决定其机构“人格”一定要按民间组织的规矩、发展规律办事。它需要接受法律规范、政府监管和社会监督；需要以透明度、公信力和效率来赢得公众信任，得到资源支持；慈善机构之间也要遵循行业自律规范，接受平等竞争、优胜劣汰的市场法则。“官办”慈善机构的官民不分，令机构带着“官”和“民”的“双重人格”。因为有权力的背景，违法违规容易受到保护，监管往往流于形式，平等竞争受到排斥，带病运行比比皆是，甚至演化到劣币驱逐良币。这些机构利用“民间慈善”的身份可以向社会募捐，在特定时候又被政府指定为惟一、唯二有权接受捐款的机构。这时候，透明度和对公众的谦卑就退居次要了，其公信力下降不仅是可能的，而且是必然的。因为慈善与权力不分，钱权交易自然会侵入慈善这块圣洁之地，通过“官办”慈善组织或直接给政府的“献金式”慈善捐款，可以换回比商业投资更高的回报，这已经成为公开的秘密。

慈善体制改革刻不容缓！

党中央早就提出了“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。今年2月19日，胡锦涛总书记在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上进一步提出“加强和创新社会管理，最大限度激发社会活力”；“把群众满意不满意作为加强和创新社会管理的出发点和落脚点”；“引导各类社会组织加强自身建设，发挥群众参与社会管理的基础作用”等重要指示。温家宝总理去年在《求实》杂志撰文，提出社会事业区分为“基本”和“非基本”。“基本”部分由政府完成，而“非基本”的社会事业应交给社会和市场，政府需要履行的则是监管责任。这些，都为慈善体制改革指明了方向。

慈善体制的现实已经告诉我们：民众的慈善热情伤不起。保护民众的慈善热情是慈善体制改革的首要课题。中国已经成为经济大国，而慈善事业的发展与我们的经济地位极不相称。据2011年《中国慈善蓝皮书》披露，2010年中国社会慈善捐赠总额为700亿元人民币，仅占GDP的0.17%，人均不到10美元（注意，这些捐赠主要流向了政府而非民间）；而美国的慈善捐赠历年都在2%以上，人均超过1000美元。我曾与前任世界银行行长沃尔福.威茨交流，他说：研究表明，华人是世界上最积极参与慈善活动的族群。中国目前慈善捐款少，并非文化上的原因。目前，中国在非营利部门就业的人口，仅占服务业的0.3%，而据美国霍普金斯大学塞拉蒙教授1995年对全世界22个国家的调查，非营利部门就业的人口占服务业的10%，而美国则占到全部就业人口的10%。

如果“社会是由第一部门政府、第二部门经济组织、第三部门社会组织三大部门组成的”理论成立的话，三大部门应该均衡发展。如同一条板凳需要三条腿，只有一条不行，只有两条也不稳定。现在中国三个部门的第三条腿几乎还长在政府这一边，看起来政府这条腿更长了，掌控的资源更多了，结果是过犹不及，只会抑制慈善事业的发展，窒息社会的活力，对于社会和谐稳定有弊无利。

慈善体制改革路线图

从政府层面讲需要做的事：

首先，推动慈善立法。我国现有的慈善法律法规并不在少，其立法指导思想重在控制，由“管控”而简单化为“官办”。从立法（修法）上支持慈善体制改革的关键是，需确立慈善的民间属性，保障公民行善的权利，对公民依法创办慈善组织予以支持和鼓励。在操作上则须首先取消慈善组织的“双重管理”体制，慈善组织的登记注册直接由民政部门办理。

第二、下达“官办”慈善组织去行政化的政府令。慈善体制改革很难要求“官办”慈善组织自己主动“摘官帽”，这对他们来讲有“闹独立”的政治风险。应该像当年推动国企改革那样下达政府令：所有在民政部门登记注册的慈善组织均取消国家事业单位编制，取消行政级别。这类慈善组织负责人的任免，均应依据法律和组织章程，由理事会决定，报登记机关备案。中国扶贫基金会早在十年前就进行了去行政化改革，放弃了事业单位编制和行政级别，实践证明很成功。其经验可资借鉴。

第三、重建政府对慈善组织的监管权威。政府只有让慈善组织获得独立主体的地位，与慈善组织拉开距离，才能建立起监管权威，有效引导慈善组织规范运行。必须通过慈善组织的去行政化改革，切实克服政府操盘慈善、政社不分、权力越位、监管缺位的弊端。

第四、打破慈善资源垄断。公募基金会、慈善总会等公共募款机构应承担为本土民间慈善组织提供资源的社会责任，减少和最终杜绝慈善资源由民间流向政府、以慈善资源弥补公共财政投入不足的局面。政府在非灾条件下不得接受企业和个人捐款；要尊重捐款人自愿捐款和选择受捐机构的权利，不得派捐，不得要求企业和个人向政府指定的慈善组织捐款。

第五、实施普惠的慈善捐赠税收优惠政策。改变目前只有给基金会、慈善会和红十字会捐赠才能享受税法相关税收优惠政策的行政性规定，给所有慈善组织按统一的免税资格认定标准，赋予捐款收入免税和给捐款人开具免税发票的资格，创造慈善组织平等竞争、优胜劣汰的环境，引导慈善资源向最有效率的机构流动。对慈善组织资产保值增值收入征收企业所得税的行政性规定应予撤消。

第六、为了加强和创新社会管理，建议设立党中央、国务院慈善工作委员会，协调落实党政各部门在加强慈善立法、推动慈善组织管理服务中的职能，提高管理服务水平，以保证慈善体制改革的顺利进行和慈善事业的健康发展。

从慈善组织层面讲需要做的事：

第一、信息公开是慈善组织的基本义务。所有慈善组织都应严格遵守政府有关信息披露的规定，公开机构组织结构、理事会、财务、项目、捐款、业务活动信息，提高透明度，自觉接受社会监督，对于公众和媒体的任何质询、质疑，都应及时、诚恳做出回应。由基金会行业自行创建的“中国基金会中心网”已经成为全行业信息披露公共服务平台，给公众监督和选择提供了方便，慈善总会系统和红十字会系统也应建立覆盖全行业的信息披露平台。

第二、加强慈善组织的内部治理。慈善组织治理的核心是建立以理事会为最高的权力机构的公共治理结构。理事会是社会利益的代表，应对组织、政府和社会承担法律和道德上的责任。理事会应决定组织的使命，决定组织负责人的任免，保证组织履行其法律和道德的责任，对自身的一切行为负责并保持透明度。

第三、建立和完善慈善行业自律机制。行业自律是引领慈善行业健康发展的引擎，应根据慈善组织的不同类别，通过业内协商，本着自愿的原则，分别建立形式多样的行业自律联盟。自律联盟可以是全国性的，也可以是地方性的，还可以是专业性的。各类自律联盟均需订立自律准则，经过独立第三方评估符合标准的机构方可成为自律联盟成员。对于慈善行业自律联盟的建立，政府应给于支持和鼓励。

从社会层面讲需要做的事：

正确行使捐款人的权利与义务。公众参与慈善的方式包括慈善捐款、志愿服务和其他有益于慈善的行为，其中慈善捐款尤为重要。捐款人的权利与义务包括：捐款出于自愿的权利；自主选择受捐组织的权利；自主选择赠项目的权利；监督捐款使用结果的权利；要求受捐机构开具捐赠发票的权利；享受捐款免税待遇的权利。捐款人认真行使这些权利的同时，也在履行公民的责任。在慈善产业链中，理性捐钱、透明管钱和高效花钱是相辅相成的。一些慈善组织不透明或资金使用效率不高，也是捐款人不尊重自己的权利惯出来的。只有捐款人真正了解自己的权利并能正确行使这些权利，用脚投票，就能形成推动慈善体制改革的强大动力。换言之，开启慈善体制改革大门的钥匙就掌握在公众手里。

最后，需要政府、慈善组织、学界、公众、媒体共同做的事：重塑现代慈善文化。慈善体制改革需要现代慈善理念的指引，也需要良好的社会慈善文化环境的支持。全社会都有责任为慈善体制改革创造积极的社会氛围，恪守慈善的法律、道德底线，保持专业和理性，呵护公民的慈善热情，只有这样，才能让慈善体制改革沿着正确的方向前进。如果因慈善组织透明度不高而发誓“永不捐款”；如果因慈善组织官办色彩重而把去行政化变成去组织化；如果把慈善组织专业化管理所需成本看成是“雁过拔毛”而倒退为陈光标式的个人布什行为，那中国现代慈善发展就没有希望了。

勾画了十一条“慈善体制改革路线图”，其实就是操作性方案，每条各有侧重，互有交叉，你中有我，我中有你。改革之路任重道远，八字还没有一撇。眼下，就慈善体制改革议题开展理性讨论，在慈善乱象中厘清是非，找到方向，才是当务之急。先进的慈善理念、正确的慈善文化导向，恰是构建中国现代慈善制度文明的灯塔，它能让中国慈善体制改革和发展的所有利益相关者都能茅塞顿开，豁然开朗。方向感胜过一百条具体方案，包括笔者所谓的“改革路线图”。