【体制改革篇】公募基金会改革转型:困境与创新

转载：2012《慈善蓝皮书》专稿

2011年，正值中国第一家公益基金会--中国儿童少年基金会诞生30周年。公益基金会是改革开放的产物。基金会的民间资源动员模式，改变了改革前政府垄断一切社会资源、包揽一切公共事务的局面，让公众有机会参与公益事业，在社会有需要、政府还无力顾及的地方，自愿出钱出力，成为社会力量参与公共事务的开端。

30年来，我国民间公益事业从无到有，艰难探索，逐渐成长。公募基金会在在这一发展进程中担当了重要角色，创造了诸如希望工程、春蕾计划、母亲水窖、幸福工程、天使计划、健康快车、爱心包裹、侨心工程、启明行动、592法律援助等全国著名公益品牌。对于弘扬公益文化、倡导志愿精神、推动社会创新、解决社会问题、促进社会和谐发挥着积极影响和作用。

2011年，又是中国公益慈善行业的多事之秋。一系列慈善风波、事件，让一批著名慈善机构遭遇信任危机。公众的质疑，无不指向官民不分的慈善体制。事实上，30年来，政府和市场都在不断改革创新，唯独慈善体制改革死水一潭。包括公募基金会在内的近万家有政府背景的慈善组织，凭借权力支持、政策倾斜和资源优势，在不断“做强做大”，而公众对其信任程度和支持热情则日渐低落。慈善体制已经刻不容缓。

中国的公募基金会不乏优良传统和创新意识。顺应时代要求，积极应对挑战，努力探索改革转型创新之路，是突破困境、重新焕发活力的明智选择。一些“老牌”公募基金会已经站在了改革转型的前列；而数量尚少、但极富竞争力的民间背景公募基金会已经暂露头角。他们代表着中国慈善体制改革的方向。

一、“官办慈善”改革进入了“阵痛”期

红十字会郭美美事件-创新困境

2011年6月21日，微博上一个名叫“郭美美Baby”的网友引起各方关注，这个自称“住大别墅，开玛莎拉蒂”的20岁女孩，其认证身份是“中国红十字会商业总经理”，牵连到商业系统红十字会，引发公众对中国红十字会的非议，导致红会组织陷入空前的信任危机。

中国红十字会网站于2011年12月31日发布联合调查组关于商业系统红十字会相关问题的调查报告。结果显示，商红会中不存在“红十字商会”这一机构，郭美美与中国红十字会总会及商红会没有任何关系，其炫耀的财富与红十字会、公众捐款及项目资金没有任何关系。

“郭美美事件”背后，人们了解到中国商业系统红十字会与其关联公司中红博爱资产管理有限公司的故事。从双方合作的设计方案看，有借用市场手段实现红十字会人道主义使命的初衷。如果双方如愿实现合作，由商业投资30亿元，不动用一分钱捐款，建3万个博爱小站、惠及1.2亿人口，何尝不是一件好事。但这个项目的设计存在“创新困境”。因为一切都是理想化的，没有考虑政策风险和通道成本。光是把通道打开、得到所有相关部门的支持，也许成本都不止30亿。结果，项目一起步就走了样。

中非希望工程-躺着中枪

2011年8月，因北京市关闭一批农民工子弟学校，引起网友关注，并质疑“中国的孩子还没学上，为何要搞‘中非希望工程’”？由此，一个名叫卢星宇的24岁女孩，因任“中非希望工程执行主席”而成为关注的焦点，并被网友称为“卢美美”。

“中非希望工程”由世界杰出华商协会、全球华商未来领袖俱乐部、中国青少年发展基金会共同发起，将以全球华商的子女为捐赠主体。“中非希望工程”项目计划在10年内为非洲捐建1000所希望小学，耗资约为15亿元人民币。世界杰出华商协会负责筹款且不提筹款成本，青基会负责项目实施，安排10%的项目管理费用。网友的质疑包括中国青基会的管理成本。

世界杰出华商协会主席是卢星宇的父亲卢俊卿。中非希望工程在项目设计、管理上均无问题，争议在于世界杰出华商协会的产业模式是否有原罪、24岁的女孩能否担任秘书长。虽说青基会的管理不能说完美无缺，但这样一个国际化的公益项目，对于提升中国的软实力很有价值。打倒中非希望工程，不是国人的荣耀，而是国人的耻辱。

12月16日，“中非希望工程”在2011京华公益奖颁奖典礼上获得了“京华公益奖公益项目创新奖”与“京华公益奖编辑部特别奖”两项荣誉。但中非希望工程已经伤筋动骨，很难起死回生了。

中华慈善总会尚德“发票门”-垄断危机

2001年8月，央视新闻频道播出《尚德“捐赠门”真相调查》。记者调查发现，让尚德公司“荣膺”当年2010中华慈善突出贡献奖的1700多万元捐赠品，竟然已经被折价变卖，钱款去向不明。这场“慈善捐赠”却由于中华慈善总会开具了收货减税发票，收了管理费，企业享受到了国家的减免税政策。

面对中华慈善总会捐赠物资管理混乱的问题，该会秘书长称：我们只有40个工作人员，1年接受捐赠六七十亿，要开出4万余张发票，怎么监管得过来？在慈善资源极度垄断的同时，数量众多的草根组织却苦于无米下炊。“官办”慈善的资源垄断，已经面临物极必反的危机。

河南宋基会医保筹款和投资-角色错位

《南方周末》2011年9月报道：根据基金会中心网数据库的排名，河南宋基会2010年末时，资产已近30亿元，在全国两千多家慈善基金会里名列第一。在这个榜单上，河南宋基会已是三连冠，且资产规模爬升速度极为惊人。2008年15亿、2009年是21亿。不仅如此，作为一个省级慈善机构的河南宋基会，获得的捐赠收入同样高得惊人。其2010年捐赠收入逾10亿元，全国第一。然而，与筹款能力的强大形成反差的是，在公益支出的榜单上，河南宋基会却名落孙山。

记者进一步调查发现，河南宋基会的资金主要来源于个人的医疗保险款项，个人交给河南宋基会的钱既有高于银行利息的回报，还可以退回，同时计为基金会的捐款收入。这种利用慈善机构的品牌和公众的信任，做商业的事情；打着公益的招牌做私益的行为，完全是角色错位。

2011年，中国红十字基金会“曜阳老年公寓”项目和“温暖中国”医疗器械项目，也被质疑与商业机构合作存在利益输送问题。

2011年慈善机构公信力危机有两个共同特点。一是受质疑机构均为政府背景很强的慈善组织，二是受质疑事件均有与商业合作的背景。公益与商业合作，原本是绕不开的话题。公益完全不与商业合作，几乎就失去了事业发展的空间。为了沥青公益与商业合作的是与非，规避商业合作和商业活动给公益组织带来的风险，南都公益基金会、腾讯公益慈善基金会通过邀标的方式，与北京大学非营利组织法研究中心合作，由基金会中心网组织业内协商，提出《公益与商业合作九大行为准则》。

在2011年12月17日举办的“公益与商业合作”的研讨会上，国内24家基金会声明愿意接受《公益与商业合作九大行为准则》的规范。加入本行为准则的基金会承诺在与商业组织合作和从事商业活动时遵循上述准则，在借助商业活动为公益事业持续提供资源的同时，确保公益组织之品性，维护公益事业之尊严。《准则》发布后，有更多的基金会愿意加入。承诺机构愿意进一步吸收业内和社会各界的意见，让这个《准则》真正成为规范和检验公益与商业合作的标准，并在此基础上，形成专业性行业自律联盟。

二、公募基金会捐款流向分析

2011年年底，仪陇县乡村发展协会秘书长高向军来到北京，反映秦巴山区公益组织在境外捐款锐减，面临“断洋奶”，而本土公益资源支持没有跟上，喝不到母乳，一些坚持了多年的乡村服务组织难以为继，面临关门的危险。北京西部阳光基金会秘书长梁晓燕调查，参加2011年教育公益组织年会的150家教育机构，曾经有63家接受国际资金资助，但去年已结束或今年将结束资助的就有30家。缺乏本土资源的支持，同样是教育NGO的发展瓶颈。

几乎在同时，中民慈善捐助信息中心向社会公布了《2011中国慈善捐助报告》，报告显示：2010年中国58.3%的捐款都流入政府以及有政府背景的慈善会和红会系统，其中：20.6%的捐款直接进入到各级民政部门，9%进入到除民政之外的其他党政机关、人民团体，6.7%进入到各级红十字会，22.0%进入到慈善（总/协）会。而只有1.3%进入到了慈善会之外的社团、民非和福利院领域里，而在这个领域里，依然有一些是有政府背景的机构。

据2011年《中国慈善蓝皮书》，2010年全国慈善捐赠为人民币700亿元。按进入政府之外的公益组织的资金占1.3%计算，金额在9.1亿。而这里也包括政府办的福利院、养老院。可以肯定，真正到达民间草根组织的慈善捐款微乎其微。

从基金会中心网数据，亦可初步了解公募基金会支持草根组织的贡献。截至2011年底，全国共有2558家基金会，其中公募基金会1200家，比2010年新增120家。

截至2010年底，全国共有2178家基金会。其中公募基金会1080家，非公募基金会1098家。2010年主要财务数据如下：

从9家公募基金会国内自然人捐款比重看，两家成立最晚的基金会，自然人捐款比例明显高于其他基金会，深入了解这两家基金会所资助的项目，会发现其资金流向明显向草根组织倾斜，所支持的项目更贴近公众，更富于创新性，因而得到公众的追捧。而据对自然人捐款人数的调查，2011年中国扶贫基金会高踞榜首，达到13,405,000人，而其他基金会自然人捐款很少有超过10万人的。中国扶贫基金会通过与银行合作，建立了银行卡、信用卡用户月捐制度，每一位捐款人认捐数额并不大，但通过小额捐款，通过了解基金会对捐赠资金使用结果的反馈，基金会与越来越多的人建立了信任关系，这种信任是公募基金会可持续发展的根本基础。

三、公募基金会改革转型需突破路径依赖

路径依赖(Patd－Dependence)理论是指人类社会中的技术演进或制度变迁均有类似于物理学中的惯性，即一旦进入某一路径就可能对这种路径产生依赖。惯性的力量会使这一选择不断自我强化，并让你轻易走不出去。路径依赖理论对于公募基金会改革转型面临的困境具有很强的解释力。

政府背景和体制影响，是保证公募基金会财源的重要条件。在公募基金会刚出现时，中国还没有纯粹意义上的民间组织。公募基金会几乎都是依托党政、群体系统的职能部门创办的。这一背景不仅让对于公众来说很陌生的基金会获得了公开募捐的“合法性”地位，而且可以借助体制影响获取公众支持。许多基金会的公益项目与政府公共服务项目几乎重合，政府正好可利用民间资源来弥补公共财政投入的不足。公募基金会有政府做靠山，得到政府的支持，也就有了“金字招牌”，不愁没有“财路”。改革开放之初，在政府财力不足、公共事业欠账很多的情况下，这种社会资源动员模式的出现有一定合理性。改革开放30年过去了，公募基金会继续这一资源获取和使用模式的合理性正在丧失。

通过政府系统使用资金，可获得政府财力、人力资源的匹配。公募基金会的项目实施，均经过业务主管部门的行政系统。如历经23年的希望工程项目，都是通过共青团组织系统来落实的，有这么强大组织系统的支持、而且不用支付基层项目人员的人工成本，既便利又省钱。按照一般规矩，这种“上头”来的公益捐赠项目，一般还需要地方政府配套相应的资金来落实。这样，捐一块钱就办成了两块、三块钱的事。捐款使用需要接受监督和评估，往往比政府自己的公共项目投入更讲求质量，更有效率。汶川地震中，希望小学捐建校舍没有死一个人，即为最好例证。

项目的政府背景和硬件导向，深受捐赠企业青睐。公募基金会在二、三十年的项目推动中，逐渐发现一条“捷径”：在社会捐赠活动中，来自自然人的捐款笔数多，金额少，管理成本高；来自企业的捐款，笔数少，金额大，管理成本低，于是纷纷实施“大客户”战略。无独有偶，企业捐款人最喜欢项目的政府背景和硬件投入。政府背景有助于企业建立良好的政府关系，而投资硬件由捐赠企业命名，是提升企业美誉度的最好软广告。政府背景、企业青睐和基金会“傍大款”策略形成的利益“铁三角”，不断强化了捐赠资金的硬件导向和体制内流向，成为民间捐款回归民间的巨大障碍。

与草根NGO合作成本高、风险大，往往“吃力不讨好”。民间草根NGO与政府“嫡系部队”-公募基金会没有天然的血缘关系，基金会为何要支持“非亲非故”的“外人”？除了信任度不足，草根组织数量少，能力弱，做项目还必须考虑人力成本。无论从效率还是从风险角度考虑，公募基金会和草根组织合作，与机构的直接利益、眼前利益并不相符。南都在5.12之后拿出1000万元资助了70多家草根组织参与救灾和灾后重建。后经第三方评估，得出的结论几乎是“不及格”。因为草根组织纵容有很高热情，但按照项目管理、财务制度的规范要求，许多是不合格的。草根组织的规范发展是需要过程的，公募基金会难以为此承担风险。

公募基金会和整个慈善体制改革的目标是“去垄断化、去行政化”，这是许多人的共识。“去垄断化”受冲击最大的并不是基金会自己的利益，而是对这些资源有话语权、支配权的政府部门，涉及每年以千亿计的慈善捐赠资源主要由政府主导支配还是回归民间、由民间组织自己来使用支配的问题。“去行政化”问题，在中央有关事业单位改革的方案中已经提及，即要逐步取消公益慈善机构的事业单位编制和行政级别。这也只能被动等待“政府令”，基金会自己既没有主动“去行政化”的动力，也没有这个权力。

慈善体制改革难，公募基金会转型难，不仅难在需要突破路径依赖，改弦更张，更难在“革命革到自己头上”，要放弃现存体制之于政府的资源补充之利，之于公募基金会的“背靠大树好乘凉”。事实上，慈善体制改革的阻力就来自于政府的部门利益和“官办慈善”的机构利益。假如不能意识到官民不分的慈善体制越来越背离民间慈善的本质，不能意识到“官办慈善”对慈善资源的“虹吸”正在窒息民间慈善发展，依然固守机构利益，漠视社会诉求，郭美美还会卷土重来，公众终究会“用脚投票”，离你而去。

四、公募基金会改革转型已经启动

改革目标：资助型基金会

中国扶贫基金会10多年前已率先进行去行政化改革，主动取消了事业单位编制，取消行政级别。2008年汶川地震之后，中国扶贫基金会率先探索从运作型基金会向资助型基金会转型，开始支持NGO参与灾后重建，与南都基金会、中国红十字基金会共同参与央视推出的“慈善导航行动”。2011年，中国扶贫基金会继续安排500万元资金，通过公益招投标的方式，公开筛选并支持有潜力的NGO开展公益项目，推动汶川灾区的社会发展。最终选定23个优秀项目。项目涉及社区公共服务、社区发展、环境扶贫及NGO能力建设等内容。在公益项目招投标的过程中，基金会及时对项目进展过程中出现的问题予以回应，不断细化、完善项目管理制度，形成“公开项目评审、组织参与式培训、持续跟进项目进展以及及时总结项目经验”的连续性管理，探索并实践以公益项目为支点撬动民间公益组织管理能力提升的资助型项目模式。

扶贫基金会在向资助型基金会转型时也还存在一些制度障碍。比如，《基金会条例》关于基金会行政办公经费不得超过总支出的10%的规定，是否照样适用于服务型的草根组织？如果同样用这个标准要求草根组织，他们根本无法承受执行项目的人力成本，以至于一些草根组织在做项目时出现“盐水效应”-本来就渴，还不得不喝盐水来维持生命。除了对制度的理解，更重要的是捐赠者的理解，应让公众了解，慈善机构不光是做硬件和充当资金转移的搬运工，更多的是需要投入服务，而服务是需要人力成本支持的，尤其对于那些专门从事公益服务的机构来说。扶贫基金会支持草根NGO与南都基金会“支持民间公益”的使命相一致，在扶贫基金会为受助机构提供充足的人工成本有困难时，南都基金会做了一些辅助支持。

相比之下，成立于2009年的中华少年儿童慈善救助基金会（简称中华儿慈会）在迈向资助型基金会的道路上，步伐坚定且成效卓著。该基金会理事长魏久明是一位团中央的老干部，经过十多年努力终于注册成功中华儿慈会。他给基金会定下了“民间性、资助型、合作办、全透明”12字方针。成立后，首先获得浙江新湖集团捐赠5000万元，为实现资助型基金会奠定了基础。2011年7月，基金会推出以“童缘”命名的行业资助合作项目，用2000万元善款，资助近150家儿童慈善组织开展救助、服务工作，并由此形成儿童慈善领域的合作联盟。一些名牌儿童草根服务组织如“天使妈妈”等，成为儿慈会的“铁杆”合作伙伴。

公募基金会定位为资助型，受益的不光是受到资助的草根组织，对于公募基金会的可持续发展十分有利。如果把公募基金会看成一颗大树的话，只有根深方能叶茂。这个根无疑应该扎在民间，扎在公民社会的沃土，而不是“寄生”于政府。永远“寄生”于政府的基金会最终成不了大树，只能变为“攀藤”。中华儿慈会很年轻，不可能在一夜之间长出很大的能力，用好那么多钱。选人做事“合作办”，让优秀机构成为项目执行者，成为机构手臂的延伸，既借助了能力，也聚集了能量。资助与合作，让中华儿慈会迅速提升了在行业内的影响力和社会美誉度，2011年该基金会8000多万捐款，54%来自自然人即为最好的说明。

转型捷径：类公益孵化器专项基金

为草根NGO建立专项基金，是公募基金会运用公募“特权”支持草根组织发展的一大亮点。

中国社会福利基金会自2009年与瓷娃娃关怀协会（当时未正式注册）共同设立瓷娃娃罕见病关爱基金，同年与爱聚（北京）咨询有限公司共同发起设立“多背一公斤”公益基金之后，该基金会相继与一些名牌公益项目合作，把设立专项基金作为支持草根NGO发展成长的创新模式。2010年，民政部部长李立国考察了瓷娃娃罕见病关爱基金之后，推动瓷娃娃在北京市注册为民办非企业单位。中国社会福利基金会创立了一种类公益孵化器的专项基金发展模式。这种模式的特点是，为草根组织及其公益项目设立专项基金，帮助其突破合法性和公募资格两大瓶颈，当专项基金项目通过规范运行、提高能力、具备注册条件时，帮助他们登机注册，走向独立。

2011年，邓飞等500多位记者、多家主流媒体，联合中国福基会等发起的公募计划，倡议每天捐赠3元为贫困学童提供免费午餐。自2011年4月2日正式启动以来，到账善款超过两千万，已拨款学校超过百所。中国福基会与金羽翼残障儿童艺术康复服务中心在2011年共同设立了金羽翼残障儿童艺术发展基金，旨在是用艺术康复的形式（绘画、音乐、舞蹈、手工、大自然认知等）帮助残障儿童体现自身价值、提高生活质量、实现艺术梦想的专项基金。金羽翼已经获得民非登记，专项基金的主要作用是为他们接受社会捐赠提供免税通道。

当前，我国公益事业税收优惠制度还很不完善，尽管《企业所得税法》和《个人所得税法》明确规定为公益事业捐款可以获得税前扣除的优惠，但在政府行政规范中，税收优惠完全排除了在民政部门登记为民非的公益组织。同样是公益组织，只有基金会可以享受税收优惠政策，而民非，每一笔收入都要先交5.5%营业税；捐款收入，除了交营业税，所出具发票无法让捐赠人享受税前扣除优惠；年终有结余，还要交纳企业所得税。

既然民非在税收制度上与企业无异，为何还要走那么艰难的登记注册道路？这个问题需要民政部门来回答。既然是公益组织，为何不能享受税收优惠？这个问题需要财税部门来回答。据悉财税部门也有难处：谁能判断哪个是真正的非营利组织？原因是，目前全国40多万家民非中，一多半是民办教育机构，包括民办中小学和大学，也包括五花八门的教育培训机构。这些由市场资本投资的民非，是非营利组织吗？肯定不是。要赚取利润的市场资本怎么可能投资做非营利。因为民办教育机构在民非中占有半壁江山，让税务部门无法判断谁是真正的非营利组织，统统不予免税优惠。解决这个问题的最简单办法就是把市场投资的民办学校和培训机构，划归工商部门管理，不要让制度设计的毛病演化到一切按“有罪推断”，阻碍真正的非营利组织获取社会捐赠资源。

在公益服务机构税收优惠制度尚未突破之前，在公募基金会设立专项基金，是草根组织发展成长的捷径；从支持培育民间NGO角度讲，与草根组织合作设立专项基金，也是公募基金会积极转型、承担社会责任的捷径。

2011年，公募基金会支持草根NGO发展的创新远不止这些。中国青基会拿出600万自有资金（投资增值挣来的钱），培育设立公益孵化器，培育草根组织。爱德基金会接受浙江新湖集团1000万元捐款，设立新湖公益创投基金，支持民间公益创新项目和社会企业发展。新湖集团打算长期资助公益行业的社会创新。

后发优势：民办公募基金会

深圳壹基金公益基金会。经过一番波折和媒体炒作，李连杰的壹基金公益基金会于2010年12月3日在深圳注册成立。2011年7月15日，壹基金会宣布完成的“一个平台＋三个领域”的战略规划，强调搭建专业透明的公益平台，专注于灾害救助、儿童关怀和公益人才培养三大领域。2011年11月，“壹基金海洋天堂计划”启动，壹基金将提供240万元善款，资助华南地区26家自闭症服务机构、1000多名自闭症儿童的关爱救助活动。作为民间公募基金会设立的标志性事件，社会对于深圳壹基金公益基金会的战略发展、治理和在推动民间公益中的作用，继续投以期待的目光。

上海公益事业发展基金会。这是一家致力于支持民间公益组织的资助型公募基金会，成立于2009年，主要发起方为恩派公益组织发展中心（NPI）。旨在培育上海乃至全国的公益人才和公益组织，推动公益事业的发展。基金会秉承“联合劝募”理念。“联合劝募”是指通过一个专责募款的机构，有效地集结社会资源，通过专业的、高度问责的方式将资源按需分配给合格的公益组织，并且为捐赠人监督善款的使用情况。2011年4月，该基金会推出“一个鸡蛋的暴走”公益项目，倡议每人拿出100元，让贫困地区的孩子每天上学吃到一个鸡蛋。一个鸡蛋的成本约为8毛钱。这个项目被誉为公益项目设计的经典。

陕西省西部发展基金会。这是一家在《基金会管理条例》颁发后，由民间人士对原名为“陕西省改革开放基金会”进行改造而活跃于西部地区的民间公募基金会。他们以推动志愿服务发展为工作主线，致力于动员人力物力等社会资源推动公益项目的开展。2010年12月与合作伙伴携手创立爱乐益志愿者中心，致力于推动志愿服务在中国的发展，除了向志愿者提供广泛的志愿服务岗位及多种形式的培训，还向合作伙伴推广先进的国内国际志愿者管理体系和项目管理体系，强化志愿服务管理能力建设。

北京联益慈善基金会。该基金会是继“壹基金”在深圳取得公募资格后，在北京获准成立的民间公募型慈善机构。基金会的使命：支持有公益理想的人（或组织），联合实现透明、易行、有效的公益。联益基金会诞生于公众，服务于社会，倡导共同参与、深度协作、科学管理、高效持续的公益模式，致力于传播公益文化、提升公益效能，恪守透明规范、持续造福社会。基金会积极致力于同各公益组织或者企业团体整合资源达成合作，共同推进公益慈善事业发展。2011年度发起黑苹果公益等资助项目，期待和民间机构共同成长。